papier glas textiel kunststof

Handhaving van het Verpakkingenbesluit

Het Verpakkingenbesluit is per 1 januari 2006 gedeeltelijk  van kracht geworden. Daarmee werden bedrijven verantwoordelijk voor het afvalbeheer van (een deel van) door hen op de markt gebrachte of ingevoerde verpakkingen. Wat betreft dit verpakkingsafval zijn producenten en importeurs verplicht om:

  • in het algemeen: te zorgen voor gescheiden inname óf inname en nascheiding,
  • en voorts van alle verpakkingen minimaal 65% te recyclen,
  • waarbij voor ieder verpakkingsmateriaal specifieke percentages gelden,
  • en inzamelpercentages gelden voor grote/kleine kunststof drankverpakkingen,
  • verder zijn al deze bedrijven bijvoorbeeld verplicht om maatregelen te nemen die leiden tot minder gewicht en minder milieuschade van de verpakkingen.

Wat betreft de wijze waarop het Verpakkingenbesluit kan worden gehandhaafd vermeldt de toelichting op het Besluit (pag. 22):

“Het besluit is gebaseerd op de Wet milieubeheer. Handhaving kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk plaatsvinden. Bij bestuursrechtelijke handhaving kan gebruik worden gemaakt van het instrumentarium van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer, zoals bestuursdwang of het opleggen van een dwangsom. Krachtens de Wet op de economische delicten zijn overtredingen van dit besluit strafbaar. Op grond van die wet kunnen bijvoorbeeld geldboetes worden opgelegd of kan een onderneming worden stilgelegd. Toezicht op de naleving van dit besluit en de bestuursrechtelijke handhaving zijn verantwoordelijkheden van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De uitvoering geschiedt door de VROM-Inspectie. Bij de bestuursrechtelijke handhaving kan inzage worden gevraagd in boeken en andere bescheiden. De strafrechtelijke vervolging geschiedt door het Openbaar Ministerie.”

Wat betreft de daadwerkelijke aanpak van de handhaving vermeldt de toelichting op het Besluit vervolgens:

“De handhaving zal zich met name concentreren op de mededelingsverplichting en de verplichting tot het heffen van statiegeld."

Hiermee lijkt op voorhand te zijn gekozen voor een beperkte, voornamelijk administratieve handhaving. En aangezien de statiegeldverplichting niet in werking is getreden, impliceert dit een focus van de handhaving op uitsluitend de mededelingsplicht.

Feitelijk heeft de handhaving van het Verpakkingenbesluit zich tot dusver ook nagenoeg alleen gericht op die mededelingsplicht. In de praktijk betekent dit, dat bedrijven zijn aangespoord zich aan te sluiten bij Nedvang of een andere uitvoeringsorganisatie die een goedgekeurde mededeling hebben ingediend.

De Tweede Kamer ontving over deze handhaving twee jaar geleden (augustus 2007) een rapportage waarin de Minister van VROM berichtte:

  • dat het naleefgedrag was verhoogd van 10% naar 75% van de totale doelgroep van 400.000 bedrijven,
  • dat de verpakkingsvolumes die door producenten in de handel worden gebracht in kaart zullen worden gebracht, zodat het effect van het besluit kan worden gemeten
  • en dat de handhaving zich verder zal concentreren op het aanpakken van free-riders.

Het is wrang nu te moeten constateren, dat de enige handhavingactie van enige betekenis bedrijven heeft geforceerd lid te worden van een uitvoeringsorganisatie die bij nader inzien toch niet had voldaan aan de mededelingsplicht. De Raad van State heeft namelijk een vernietigende uitspraak gedaan in een juridische procedure tegen de goedkeuring van de Nedvang-mededeling door de toenmalige Staatsecretaris van VROM. Al in 2006 werd tegen deze beschikking bezwaar gemaakt door de milieukoepel Recycling Netwerk en Stichting Natuur en Milieu en uiteindelijk werd deze zaak gewonnen in oktober 2008. Met de uitspraak van de Raad van State is de goedkeurende beschikking vernietigd, zodat een situatie is ontstaan waarin de facto niet is voldaan aan de mededelingplicht door de honderdduizenden bedrijven die nu rechtstreeks of via hun branche-organisatie zijn aangesloten bij Nedvang. Al die bedrijven zijn dus individueel in overtreding van het Verpakkingenbesluit, maar vanuit het Ministerie van VROM zijn tot dusver geen handhavingmaatregelen genomen.

Hier komt nog bij dat de afgelopen jaren zowel het collectieve inzamelresultaat als het collectieve recyclingresultaat voor diverse verpakkingsmaterialen niet voldoende is geweest om te kunnen stellen dat collectief aan de verplichtingen van het Verpakkingenbesluit is voldaan. Gezien de toelichting van het Verpakkingenbesluit is ook daardoor een situatie ontstaan waarbij producenten en importeurs individueel zouden moeten worden afgerekend op het niet voldoen aan de verplichtingen van het Verpakkingenbesluit. Tot dusver heeft echter geen enkele bestuursrechterlijke of strafrechterlijke handhaving van overtredingen van het Verpakkingenbesluit plaatsgevonden.

Met de aangekondigde wijziging van het Verpakkingenbesluit wordt een bijzondere oplossing gekozen voor de noodzakelijke aanpak van de overtredingen van de mededelingsplicht: de mededelingsplicht wordt afgeschaft. Wanneer het parlement hiermee instemt, wordt handhaving van het Verpakkingenbesluit er niet gemakkelijker op. Er kan dan niet meer worden gehandhaafd op handelen volgens het in de mededeling vastgelegde plan van aanpak.

In wezen wordt met deze aanpak de mogelijkheid van handhaving op basis van het Verpakkingenbesluit ingeruild voor de mogelijkheid van handhaving van een overeenkomst (de raamovereenkomst). Hoe ‘hard’ die mogelijkheid is, zal de toekomst moeten leren; het is in ieder geval in lijn met verzoeken van Nedvang. De toelichting op de wijziging van het Verpakkingenbesluit is er optimistisch over: “Het onderhavige besluit heeft geen directe gevolgen voor de handhavinginzet. Wel zal het besluit door enkele verduidelijkingen (zie paragraaf 1) beter uitvoerbaar zijn. Daarnaast geldt dat door het vervallen van de mededelingsplicht geen handhavingsinzet meer nodig is met betrekking tot die verplichting. Dit is echter in lijn met het reeds bestaande voornemen de handhaving vooral te richten op realisatie van de doelstellingen en naleving van de preventieverplichtingen.”